重大改革决策社会稳定风险评估立法的几个基本问题

浏览次数：2492 时间：2016-09-19

国家发展改革委作为立法主体，出台关于重大改革决策社会稳定风险评估的部门规章。规章在法律确定的框架和权限范围内，强化改革机构和行业主管部门等在重大改革决策社会风险评估工作中的角色和参与，以逐步打破权力纵向失衡格局，确立重大改革决策的整体思路、全局眼光和历史视野，增强决策前瞻性和科学性。
（一）立法的功能定位
     立法需要解决的一个关键问题是，如何定位其任务和功能。重大改革决策的社会稳定风险评估方面的立法,应既是一部“规范法”，也是一部“促进法”，还是一部“程序法”。首先，它应具有一定的规范法功能。它通过对重大改革决策社会风险评估工作的主体、客体、内容、程序等的明确规范，将整个社会风险评估工作置于法治轨道。其次，鉴于当前改革决策过程本身存在很大的不确定性，社会风险评估又是一种新兴的决策运行机制，相关立法应设计必要的弹性机制，发挥“促进法”的功能，灵活应对不同的客观条件。再次，从立法的内容来看，通过程序进行规范应是其突出特征之一。立法的重点在于设计重大改革决策社会稳定风险评估的程序，即社会稳定风险评估工作如何启动、实施、审查、备案、监控等。
（二）立法的基本思路
      第一，立足于我国的中央-地方权力结构现状，在强调“块”的同时力求实现“条块结合”，协同推进。中央与地方关系作为我国的基本政治关系之一，深度影响着体制改革进程。随着改革进入“深水区”，中央和地方的纵向权限划分模糊、地方政府间横向协调沟通机制缺乏等矛盾日益凸显。而改革顶层设计的重要目标之一，就是调整现实中不合理的中央-地方利益格局，遏制既得利益的不当膨胀，这意味着在改革领域，中央需要为改革提供明确的理念、目标、思路、原则和框架（当然这决不单纯意味着新一轮的权力上收）。在中央的统一部署下，承认改革决策权力的地方化、强调地方公众对本地域改革事务的自我管理，有利于决策切合实际要求，缩短决策周期，提高决策效率。但同时必须承认，地方改革决策的总体状况不容乐观。除了相当一些地方缺乏改革动力外，还有一部分地方的改革创新停留在就事论事上，缺乏整体性和系统性，效果甚微。要改变这种状况，需要在尊重地方改革决策权的基础上，强调来自纵向的权力维度，由国家发展改革部门和其他职能部门在其职权范围内，与地方政府协同推进。鉴于此，立法应当对重大决策风险评估工作的领导机制和运行机制进行设计，实行由改革决策方案制定机关领导、责任部门组织实施、改革机构审查、相关部门协助配合、社会广泛参与的领导体制和运行机制。
      第二，在吸收借鉴各地立法成果的同时适度创新。近年来，各地在重大事项社会稳定风险评估的实践与立法方面，进行了有益的 探索，提供了许多有价值的借鉴。因而，应仔细研究各地方的规定，并吸收地方实践中有益的经验和做法，如对重大事项和社会稳定风险评估的定义，对评估内容、范围和程序及奖惩措施的规定等。立足于地方立法经验基础之上的法律规定较之空中楼阁式的设计，无疑具有更强的生命力。另一方面，立法也应力求保持独立判断和选择，争取有所创新和突破。
      第三，在条文设计上，兼顾多元的价值目标。改革决策本身的价值目标的多元性决定了社会稳定风险评估制度不能以管理和控制重大改革决策风险为单一的目标，而应在秩序、民主、公平、效率、效益等多元价值目标间进行兼顾和平衡。
      第四，受限于目前相关研究的现状，需要克制条件不成熟情况下的立法冲动。迄今为止，国内外尚未发展出一套成熟的关于社会稳定风险评估的理论框架和指标体系，这导致各地缺少理论指导和“操作手册”，并影响到评估质量的提高。并且，这一局面短期内难以改观。事实上，形成一套成熟的社会稳定风险评估理论和指标体系需要长期的理论研究与实践积累，需要法学、经济学、社会学、行政管理学、心理学、工程技术等多方面的专业人才的共同努力。正是基于对这一现实的判断，重大改革决策社会稳定风险评估的立法不应过多纠缠于技术参数和指标体系等问题，亦不应为了立法结构（表面上的）系统性、完整性和立法内容（表面上的）精致性而在理论研究不成熟的情况下脱离实际，过度超前立法，造成立法和执法资源的浪费。  

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